歐洲理事會 AI 公約——第一部國際 AI 條約已經生效，但簽了字的美國去哪了？
歐洲理事會 AI 公約是全球第一部具法律約束力的國際 AI 條約，2025 年 11 月正式生效，37 國簽署，美國在拜登時代也簽了字。但川普政府上台後大力推動去監管、拒簽巴黎 AI 峰會聲明、在聯合國公開反對國際 AI 治理，卻從未退出這部公約。一個簽了國際 AI 條約卻反對國際 AI 治理的超級大國，這說明了什麼？
先搞清楚三個名字
在談這部公約之前，有一件事必須先處理，因為不處理的話後面每一段都會讓人困惑。
歐洲有三個機構的名字長得極度相似，但它們是完全不同的組織。第一個是歐洲理事會（Council of Europe），1949 年成立，總部在法國史特拉斯堡，目前有 46 個成員國，從冰島到土耳其都包含在內，核心使命是人權、民主和法治。第二個是歐盟（European Union, EU），27 個成員國，總部在布魯塞爾，負責經濟整合、單一市場、共同法規，AI Act 就是歐盟的法。第三個是歐盟理事會（Council of the European Union），又叫部長理事會，是歐盟內部的立法機構之一，由各成員國部長組成。三者的英文名稱只差幾個字，中文翻譯更是一團混亂。有些臺灣媒體把 Council of Europe 翻成「歐洲委員會」，有些翻成「歐洲理事會」，跟歐盟理事會撞名。
搞清楚這件事之所以重要，是因為本文要談的這部 AI 公約，出自歐洲理事會，不是歐盟。這代表它不是一部歐盟法規，不只管歐盟的 27 國。它是一部國際條約，任何國家都可以加入——包括美國，包括以色列，理論上也包括台灣。這是它最特別的地方，也是它跟我們在本系列第 7 篇分析的 EU AI Act 最根本的差異。
從 2019 年到 2025 年：一部條約的誕生
這部公約的全名是「人工智慧暨人權、民主與法治框架公約」（Framework Convention on Artificial Intelligence and Human Rights, Democracy and the Rule of Law），條約編號 CETS No. 225。名字很長，但重點就三個關鍵字：人權、民主、法治。這不是一部技術標準，不是產品認證規範，而是一部把 AI 拉進人權法框架的國際條約。
談判從 2019 年就開始了，由歐洲理事會下設的人工智慧委員會（Committee on Artificial Intelligence, CAI）主導。46 個歐洲理事會成員國參與談判，但因為公約從一開始就定位為「開放型條約」，美國、加拿大、以色列、澳洲等 11 個非成員國也參與了談判過程。這很重要，因為這代表公約不是歐洲人關起門來寫的規則，而是一個有全球參與的談判成果。
2024 年 5 月 17 日，歐洲理事會部長委員會正式通過公約文本。同年 9 月 5 日，在立陶宛維爾紐斯舉行的簽署儀式上，首批十個簽署方在公約上落筆：安道爾、喬治亞、冰島、挪威、摩爾多瓦、聖馬利諾、英國、以色列、美國，以及歐盟。截至 2025 年 1 月，共有 37 國簽署。公約設定的生效門檻是五個簽署方批准，其中至少三個必須是歐洲理事會成員國。英國、法國、挪威等國相繼完成批准程序，門檻在 2025 年中達到，公約於 2025 年 11 月 1 日正式生效。從開始談判到生效，整整花了六年。
公約管什麼：七大原則和兩個漏洞
這部公約建立了七項核心原則：人類尊嚴與個人自主、平等與不歧視、隱私與個資保護、透明與監督、問責與責任、可靠性、以及安全創新。條約的適用範圍涵蓋 AI 系統的「全生命週期」，從設計、開發、測試到部署和下線都管。公約對 AI 的定義採用了與 OECD 和美國 NIST 一致的標準，這代表在「什麼是 AI」這個基本問題上，全球正在形成共識。
但公約的野心和它的限制，同樣值得關注。
第一個爭議是國安豁免。公約第 3 條第 2 項規定，涉及「保護國家安全利益」的 AI 活動，全面豁免於公約的適用範圍。沒有附帶條件，沒有範圍限縮，就是全面豁免。一個政府可以用 AI 進行大規模監控、自動化武器決策、情報分析，只要它聲稱這是為了國家安全，公約就管不到。多個公民社會組織在一封聯署公開信中批評，這個豁免條款讓公約在最需要保護人權的場景中失去了效力。軍事和情報領域正是 AI 濫用風險最高的地方，而公約恰恰在這裡留了一個巨大的缺口。
第二個爭議是私部門的「雙軌制」。公約對公部門的 AI 使用有明確的直接約束力，但對私部門，締約國可以在兩條路徑中選擇：直接適用公約條款，或者「採取其他適當措施」來達成公約的目標。這個彈性設計是談判過程中的妥協產物。美國和一些國家堅持不接受對私營企業的直接國際法約束，所以留了這個口子。結果是，同一部公約在不同國家的私部門，落地方式可能完全不同。歐盟成員國可以指向 AI Act 說「我們已經超過公約要求了」，但美國呢？美國目前沒有任何聯邦層級的全面性 AI 法規。簽了公約但沒有國內立法來落實，公約的條文就停留在紙上。
執行機制也是一個軟肋。公約設立了「締約方大會」（Conference of the Parties）作為監督機制，定期審查各國的履行情況。但這不是一個有牙齒的機構。沒有罰款權，沒有制裁手段，沒有強制執行力。跟 EU AI Act 動輒全球營收 7% 的罰則相比，公約的執行更像是同儕壓力而非法律制裁。這不一定是缺點，因為國際條約本來就很少有強制執行機制（巴黎氣候協定也沒有），但它確實意味著公約的效力取決於各國的自覺和國內立法的配套。
美國簽了，然後呢？
這部公約最引人注目的故事，發生在華盛頓。
2024 年 9 月 5 日，拜登政府派出國務院民主、人權和勞工事務局的代表，在維爾紐斯簽署了公約。這個舉動的象徵意義不小。全球最大的 AI 強國，自願加入一部以人權、民主和法治為核心的國際 AI 條約。美國不只是簽了字，它還是談判過程的積極參與者。公約文本中對 AI 的定義採用 NIST 標準，私部門的雙軌制設計也有美國談判代表的指紋。某種程度上，這部公約的條文是為了讓美國能夠加入而量身修改的。
然後川普回來了。
2025 年 1 月 20 日就職後，川普政府迅速撤銷了拜登時代的 AI 行政命令，拆除了前任建立的 AI 安全框架。2025 年 2 月，巴黎 AI 行動峰會上，58 國簽署了一份以人為本的 AI 聯合聲明，美國和英國拒絕簽署。副總統萬斯（J.D. Vance）在開幕式上直接挑明立場：「我今天早上不是來談 AI 安全的，我是來談 AI 機遇的。」白宮科技政策辦公室主任克拉齊奧斯（Michael Kratsios）在聯合國安理會更進一步，宣稱美國「完全拒絕所有國際組織集中管控 AI 的努力」。2026 年 3 月 20 日，川普政府推出了自己的國家 AI 立法框架，主軸是去監管、速度優先、維護美國 AI 霸權。
但有一件事川普政府沒有做：它沒有退出歐洲理事會 AI 公約。
這不是疏忽。在國際法上，簽署和批准是兩個不同的動作。簽署表示一國認同條約的目標和方向，但不產生法律約束力；批准才讓條約對該國正式生效。美國目前的狀態是「簽了但沒批准」。表達了意向，但沒有承擔義務。這個灰色地帶很微妙：川普政府沒有啟動退出程序（這需要正式通知歐洲理事會秘書長），也沒有推動參議院批准。它就這樣放著，既不前進也不後退。一個簽了國際 AI 人權條約，同時在國內推動全面去監管，同時在國際場合反對所有 AI 治理框架的超級大國。這個矛盾本身，就是當前全球 AI 治理最生動的縮影。
公約與 AI Act：互補，不是競爭
讀到這裡，你可能會問：歐洲理事會有公約，歐盟有 AI Act，這兩套規則不會打架嗎？
答案是不會，因為它們做的是不同層次的事。公約提供的是「價值框架」，它告訴你 AI 治理應該建立在人權、民主和法治的基礎上，但不告訴你具體怎麼做。AI Act 提供的是「執行機制」，用風險分級、合規要求、罰款條款，把那些價值翻譯成企業必須遵守的具體規則。用一個比喻來說，公約像是憲法層級的原則宣示，AI Act 像是據此制定的具體法律。多位學者的分析認為兩者「互補而非競爭」：對歐盟成員國來說，遵守 AI Act 就自動滿足了公約的要求，因為 AI Act 的標準遠高於公約設定的最低門檻。
但對歐盟以外的簽署國來說，問題就不同了。英國脫歐後沒有 AI Act 的約束，它需要用自己的國內立法來滿足公約要求。瑞士在 2025 年 3 月簽署後，宣布將在 2026 年底前準備好批准所需的立法。美國和以色列則處於更尷尬的位置，簽了字，但國內沒有對應的全面性 AI 法規。公約的真正考驗不在歐盟內部（那裡已經有 AI Act 兜底），而在歐盟之外：那些簽了公約卻沒有國內立法配套的國家，到底會不會認真落實？
台灣的位置，和一部條約的真正價值
回到我們自己的座標。
歐洲理事會 AI 公約明確設計為開放型條約，非成員國可以加入。美國和以色列已經證明了這一點。但台灣的情況更複雜：台灣不是歐洲理事會的成員國，也不是觀察員，與歐洲理事會沒有正式的制度性關係。以台灣目前的國際處境，要正式加入一部需要主權國家簽署的國際條約，政治障礙有多大，不用多說。但這不代表公約跟台灣無關。台灣的 AI 基本法在 2026 年 1 月公布施行，其中的核心原則，包括人權保障、透明、問責，和公約的七大原則大幅重疊。即使無法正式簽署，台灣的 AI 治理框架在實質內容上可以選擇與公約對齊，這本身就是一種有意義的參與方式。
拉遠來看，這部公約的真正價值，可能不在於它能「管」到多少國家。它的執行機制偏弱，國安豁免太寬，私部門的雙軌制給了各國太多迴旋空間。如果你用 EU AI Act 的標準來衡量，這部公約確實不夠硬。但國際條約的作用從來就不只是強制執行。巴黎氣候協定也沒有罰款機制，但它建立了一套全球共通的語言：什麼是碳中和、什麼是 1.5 度目標、各國應該怎麼報告進展。歐洲理事會 AI 公約正在做類似的事。它試圖在全球層面建立一套談論 AI 治理的共同語言：什麼是 AI 系統、什麼是全生命週期管理、什麼是人權風險評估。
在一個美國推去監管、中國走國家主導、歐盟用重典的分裂格局中，這套共同語言的存在本身就有價值。問題是，當全球最大的 AI 強國簽了字卻不打算認真履行，這套語言還能維持多久的公信力？這大概是這部公約在未來幾年必須面對的核心挑戰。
參考資料
- The Framework Convention on Artificial Intelligence — 歐洲理事會 AI 公約官方頁面
- Chart of signatures and ratifications of Treaty 225 — CETS No. 225 簽署與批准狀態
- Council of Europe's Framework Convention and its implications for global AI governance — IAPP 分析
- Council of Europe opens first ever global treaty on AI for signature — 2024/9/5 簽署儀式報導
- Regulating AI from Europe: a joint analysis of the AI Act and the Framework Convention on AI — 學術分析：AI Act 與公約的互補關係
- Understanding the Scope of the Council of Europe Framework Convention on AI — Opinio Juris 法律分析