聯合國 AI 治理三部曲——從第一份決議到科學小組，四年間發生了什麼
2024 年 3 月，美國主導聯合國史上第一份 AI 決議，193 國共識通過、無人反對。兩年後，同一個國家投下反對票，稱聯合國 AI 科學小組是「重大越權」。從 193:0 到 117:2，三次關鍵投票背後，是全球 AI 治理秩序的根本重組。
本文為「AI 治理全球圖譜」系列第 6 篇。系列起源於 2 月發表的〈當美國說「不」：聯合國 AI 治理的權力真空，與中國的戰略機遇〉，那篇文章從 2026 年 2 月的記者會出發鳥瞰地緣政治格局；本篇往回追溯，把聯合國 AI 治理從零到有的完整脈絡展開。
從一張投票看一場逆轉
2026 年 2 月 12 日，紐約聯合國大會議場裡進行了一次記名投票。議題是正式任命 40 位「獨立國際 AI 科學小組」的成員，結果是 117 票贊成、2 票反對、2 票棄權。投下反對票的只有兩個國家：美國和巴拉圭。美國代表在投票前主動要求將原本可能以共識方式通過的議案改為記名投票，這在外交上是一個很不尋常的動作，等於是要把自己的反對立場釘在正式紀錄上。站上講台後，美方代表的措辭毫不含糊：這個科學小組代表了「聯合國的重大越權」，組織應該聚焦和平、安全與人道援助，而不是試圖對新興科技建立治理機制。
如果你讀過這個系列的起源文章〈當美國說「不」〉，對這個場景不會陌生。那篇文章從古特瑞斯公布 40 人名單的記者會出發，往外看美國退場後的權力真空、中國的填補策略、以及對臺灣的啟示。但本篇要做的事不一樣。我要把鏡頭往回拉，從 2024 年的第一份決議開始，追溯聯合國 AI 治理從零到有的完整脈絡。因為這個 117:2 的投票結果，真正令人震驚的不是數字本身，而是倒帶之後你會發現的那個對比：僅僅兩年前，正是美國主導了聯合國史上第一份 AI 決議，而且是 193 國共識通過、無人反對。從帶頭到反對，從 193:0 到 117:2，這中間發生了什麼？
第一幕：美國領銜的共識
第一次投票：193 國，零反對（2024 年 3 月）
2024 年 3 月 21 日，聯合國大會通過了一份歷史性的決議，這是人類最高層級的國際組織第一次正式就 AI 治理表態。決議的核心主張是推動「安全、可靠且值得信賴」的 AI 系統，要求各國在 AI 的整個生命週期中尊重和保護人權，並呼籲各國避免部署「無法符合國際人權法」的 AI 系統。同時，它也承認 AI 在加速聯合國 17 項永續發展目標方面的潛力，敦促已開發國家支持開發中國家縮小數位鴻溝、提升數位素養。這份決議以共識方式通過，意味著 193 個會員國沒有任何一個反對。
關鍵在於，這份決議是美國帶頭起草、號召的，最終有超過 120 個國家加入成為共同提案國。美國駐聯合國大使 Linda Thomas-Greenfield 在大會上的發言被廣泛引用，她強調人們在線下享有的權利，在線上同樣必須受到保護，「包括在 AI 系統的整個生命週期中」。她還用了一句很有力的話來定調：「我們來治理這項科技，而非讓它治理我們。」白宮國家安全顧問隨後也稱這次通過是「邁向安全使用 AI 的歷史性一步」。那時候的美國，就是多邊 AI 治理的帶頭大哥。
這份決議通過後六個月，聯合國秘書長安東尼歐．古特瑞斯（António Guterres）在 2024 年 9 月發布了另一份關鍵文件。他在 2023 年成立的「高階 AI 諮詢機構」交出了最終報告，標題叫《為人類治理 AI》（Governing AI for Humanity）。這個由全球各領域專家組成的諮詢團隊，在報告中提出了一個核心建議：聯合國應該建立一個獨立的國際科學評估機制，為 AI 的風險和機遇提供以科學為基礎的、不帶政策處方的評估報告。這個建議，就是後來「獨立國際 AI 科學小組」的直接起源。在 2024 年的氛圍裡，這一切看起來都在正軌上。美國帶頭通過決議，秘書長的諮詢機構提出下一步建議，全球似乎正在朝向一個有共識的 AI 治理框架前進。
第二幕：框架成形，裂痕初現
第二次投票：共識通過，但氣氛已變（2025 年 8 月）
2025 年 8 月 26 日，聯合國大會通過了決議 A/RES/79/325，正式設立兩個新機制。第一個是「獨立國際 AI 科學小組」，由 40 名專家組成，每年發布一份「政策相關但不開處方」的科學評估報告。第二個是「全球 AI 治理對話」，每年舉辦一次、最多兩天的多方利害關係人會議，在日內瓦和紐約輪流召開。這份決議由西班牙和哥斯大黎加共同主持了數月的談判，最終以共識方式通過，也就是說，沒有任何國家投下反對票。包括美國。
但這個「共識」的表面下，裂痕已經出現。2025 年 1 月，川普回到白宮，上任第三天就簽署行政命令撤銷拜登政府 2023 年的 AI 安全行政命令，那份命令曾要求大型 AI 模型在發布前接受安全評估。正如我們在本系列第一篇〈美國 AI 監管的內戰〉中分析的，川普政府的 AI 策略核心是「去監管」：國內撤銷安全要求，國際上則反對任何多邊治理框架。國內去監管和國際退場，是同一套邏輯的兩面。
裂痕在 2025 年 9 月變成了明面上的對抗。白宮科技政策辦公室（OSTP）主任 Michael Kratsios 在聯合國大會的高階會議上公開宣稱，美國「完全拒絕國際機構對 AI 實施集中管控與全球治理的一切企圖」。這個時間點很微妙。8 月底美國剛剛在科學小組的框架決議上選擇不反對（共識通過），9 月就由最高層級的科技政策官員宣告「完全拒絕」。回頭看，8 月的「不反對」更像是一種戰術選擇：框架決議本身只是設立機制的程序性文件，真正的戰場在後面，在 40 個人名要被正式任命、在這個小組開始實際運作的時候。
平行線：自主武器的投票趨勢
AI 治理的主線之外，還有一條平行的線索不能忽略：自主武器系統（所謂的「殺手機器人」）的聯合國決議進程。這條線有助於理解美國在軍事 AI 議題上的一貫立場。2024 年 11 月，聯大第一委員會（負責裁軍與國際安全事務）以 161 票贊成、3 票反對、13 票棄權，通過了一項要求擴大自主武器討論的決議。一個月後，2024 年 12 月的大會全體表決中，類似的決議以 164 票贊成、6 票反對獲得通過，投下反對票的包括美國、俄羅斯、以色列、白俄羅斯、北韓和蒲隆地。到了 2025 年 11 月，第一委員會的新一輪投票結果是 156 票贊成、5 票反對。
這三次投票呈現出兩個趨勢。第一，國際社會對自主武器監管的支持力道依然強勁，即使贊成票從 164 降到 156，壓倒性多數的格局沒有改變。第二，美國和俄羅斯在軍事 AI 議題上始終站在同一邊，都反對任何國際層面的約束。兩國的理由不同，美國不想被約束行動自由，俄羅斯不想被檢視軍事行為，但結果殊途同歸。這條自主武器的投票線，是理解美國 AI 治理立場的重要背景：在軍事領域，美國從來沒有支持過多邊約束；在民用 AI 治理領域，從「帶頭」到「退場」的轉變，與其說是突然翻臉，不如說是政權更替後，原本就存在的反多邊傾向被全面釋放了出來。
第三幕：翻臉
第三次投票：117:2（2026 年 2 月）
2026 年 2 月 4 日，聯合國秘書長古特瑞斯在紐約宣布了他為科學小組提名的 40 位專家名單。這份名單的產生過程需要交代一下。公開徵求階段收到了超過 2,600 份候選申請。這些申請經由國際電信聯盟（ITU）、聯合國教科文組織（UNESCO）和聯合國數位與新興科技辦公室三個獨立機構聯合審查，最終篩選出 40 人。古特瑞斯強調，這個小組在地理多樣性和性別平衡方面都經過精心設計，成員涵蓋核心 AI 技術、應用安全、政策倫理等多個領域，來自學術界、私部門、公民社會和政府機構。他在聲明中的措辭帶有明顯的急迫感：「這是邁向全球 AI 科學理解的基礎性一步。」
八天後的 2 月 12 日，聯合國大會就這份名單進行了正式投票。結果如同本文開頭所述：117 票贊成、2 票反對（美國、巴拉圭）、2 票棄權（突尼西亞、烏克蘭）。投票結果公布後的各方反應，構成了一幅微妙的國際政治圖景。代表 G77 加中國集團（超過 130 個開發中國家的談判聯盟）發言的烏拉圭代表，對美國要求記名投票表達了遺憾，呼籲公平納入開發中國家參與 AI 治理。賽普勒斯代表歐盟及另外 16 個國家發表聲明，歡迎科學小組的成立，稱之為「聯合國 AI 治理討論的關鍵基石」，並強調小組的科學卓越性和獨立性是其合法性的核心。烏克蘭的棄權則出於一個非常具體的原因：名單中包含一位由俄羅斯提名的成員，基輔認為這存在潛在的利益衝突。
美國的反對立場需要拆開來看。這個科學小組被設計為「政策相關但不開處方」，它只做科學評估，不制定規範，不提出監管建議，不具任何法律約束力。它的角色定位更接近聯合國政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）而非世界衛生組織（WHO）：提供科學基礎，政策由各國自行決定。那為什麼連這樣一個「只看不動手」的科學評估機制，美國都不能接受？原因藏在更深處。科學評估從來不等於「中立的知識」，它會框定議題、設定議程、定義什麼是「問題」以及什麼是「可接受的風險」。一旦小組開始運作，它產出的報告就會成為全球 AI 政策辯論的基礎文件，就像 IPCC 的報告定義了氣候政策的科學框架。對華府來說，這等於讓一個它無法控制的國際機構，拿到了定義「負責任的 AI」長什麼樣子的話語權。而美國目前擁有全球最強的 AI 產業，任何來自外部的標準定義，幾乎必然會限制而非擴大美國的行動空間。
下一步：日內瓦與未知數
投票通過後，科學小組迅速啟動。2026 年 3 月 3 日，40 位成員在印度新德里的「全球 AI 影響力高峰會」上召開了首次會議。2021 年諾貝爾和平獎得主、菲律賓新聞人瑞薩（Maria Ressa）被任命為共同主席之一。古特瑞斯在開幕致詞中的措辭延續了他一貫的急迫基調。「AI 正以閃電般的速度推進⋯⋯沒有任何一個國家、任何一家公司、任何一個研究領域能獨自看清全貌」，並且說了一句後來被廣泛引用的話：「世界迫切需要基於科學而非意識形態的共同理解。」他還加了一句帶有黑色幽默意味的警語：「我們現在的移動速度，未來回頭看將會是最慢的。」
小組的正式任期為三年（2026 年 2 月至 2029 年 2 月），核心任務是每年產出一份科學評估摘要報告，提交給「全球 AI 治理對話」。而首屆對話已排定於 2026 年 7 月 7 日至 10 日在日內瓦舉行，與國際電信聯盟主辦的「AI for Good」全球峰會同步召開。按照決議的設計，對話會議未來將在日內瓦和紐約之間輪替，2027 年移師紐約。換句話說，從現在到七月，小組只有幾個月的時間產出第一份有實質內容的科學評估，時間壓力極大。
但真正的問題不是時間，而是公信力。一個沒有美國參與的全球 AI 科學評估機制，能有多大的影響力？這裡的類比是 IPCC。氣候變遷的科學共識之所以能成為全球政策的基礎，一個關鍵因素是美國始終參與其中。即使在對氣候政策持懷疑態度的政府執政時，美國的科學家仍然在 IPCC 的評估工作中扮演核心角色。AI 科學小組面對的局面完全不同。全球最強的 AI 研究力量集中在美國的企業和大學裡，而這個國家的政府明確表態拒絕參與。小組的 40 位成員中，歐洲的代表最多（約 12 席），反映了歐洲在 AI 倫理和治理學術圈的既有優勢；中國有兩席，印度有代表，但美國是零。這是一個實質性的知識缺口，不只是外交姿態的問題。
完整時間軸
| 時間 | 事件 | 投票結果 |
|---|---|---|
| 2024/3/21 | 首份 UNGA AI 決議（美國主導） | 193 國共識通過（無反對票） |
| 2024/9 | 高階 AI 諮詢機構最終報告《為人類治理 AI》 | — |
| 2024/11/5 | 自主武器決議（第一委員會） | 161-3-13 |
| 2024/12 | 自主武器決議（大會全體） | 164-6-7（美、俄等反對） |
| 2025/1/23 | 川普撤銷拜登 AI 安全行政命令 | — |
| 2025/8/26 | UNGA 決議 79/325：設立科學小組＋全球對話 | 共識通過（無反對票） |
| 2025/9 | Kratsios 在聯大宣告「完全拒絕」多邊 AI 管控 | — |
| 2025/11/6 | 自主武器決議（第一委員會） | 156-5-8 |
| 2026/2/4 | 古特瑞斯公布 40 人科學小組名單 | — |
| 2026/2/12 | UNGA 投票正式任命小組成員 | 117-2-2（美國、巴拉圭反對） |
| 2026/3/3 | 科學小組在新德里首次開會 | — |
| 2026/7/7-10 | 首屆全球 AI 治理對話（日內瓦） | 即將到來 |
我的觀察
把這條時間軸攤開來看，最讓我在意的不是美國投了反對票，那在 Kratsios「完全拒絕」的宣示之後已經是意料之中。真正值得思考的，是「三次投票」所揭示的權力結構轉變。第一次投票（2024 年 3 月），美國主導，全球共識，193:0，那是一個美國定義遊戲規則的時刻。第二次投票（2025 年 8 月），美國沉默，共識通過，但暗流已在，一個月後 Kratsios 就公開翻臉。第三次投票（2026 年 2 月），117:2，美國不只退場，而是站到了對立面，把反對的姿態永久地釘在了聯合國的正式紀錄上。
這三次投票的軌跡，其實映射的是一個更大的問題：當全球最強的 AI 國家拒絕參與多邊治理，其他國家要怎麼辦？歷史上有過類似的先例。美國沒有加入《京都議定書》，但 IPCC 依然運作了三十年，氣候科學的共識最終推動了《巴黎協定》。美國沒有加入國際刑事法院（ICC），但 ICC 的管轄權仍然對全球產生了實質影響。制度的力量，有時候比個別大國的參與更持久。但 AI 治理有一個根本性的不同。氣候變遷的科學不屬於任何一個國家，大氣和海洋不認護照。AI 不一樣。全球最前沿的模型、最大規模的算力、最密集的人才，高度集中在美國。一個缺少美國科學家和產業數據的國際 AI 評估，到底能看到多完整的圖像？
對臺灣來說，這個問題不是抽象的。正如起源文章中分析的，科學小組產出的評估報告，會逐步滲透到各國的國內法規和國際貿易條件中。當這個小組開始定義「什麼是可接受的 AI 風險」「什麼是負責任的 AI 部署」，這些定義會成為供應鏈標準的一部分。臺灣的硬體供應鏈，從台積電的先進製程到伺服器代工，服務的是全球市場，不在談判桌上不代表不受影響。七月日內瓦的首屆對話和第一份科學報告，是接下來最重要的觀察窗口。
參考資料
- UN News,〈General Assembly Adopts Landmark Resolution on Artificial Intelligence〉, 2024/3/21. 連結
- UN Secretary-General's High-level Advisory Body on AI,《Governing AI for Humanity》Final Report, 2024/9. 連結
- UN General Assembly, Resolution A/RES/79/325, 2025/8/26. 連結
- UN Press Release, SG/SM/23016: Secretary-General Announces 40 Members of AI Scientific Panel, 2026/2/12. 連結
- UN Meetings Coverage, GA/12751: General Assembly Appoints Artificial Intelligence Panel (117-2-2 vote), 2026/2/12. 連結
- UN News,〈Inaugural Meeting of Independent International Scientific Panel on AI〉, 2026/3/3. 連結
- Nature,〈UN Launches First Global AI Scientific Panel〉, 2026/2. 連結
- EEAS, EU Statement on UNGA Appointment of AI Scientific Panel, 2026/2/12. 連結
- Stop Killer Robots,〈161 States Vote Against the Machine at the UN General Assembly〉, 2024. 連結
- Stop Killer Robots,〈156 States Support UNGA Resolution on Autonomous Weapons〉, 2025. 連結
- Digital Watch Observatory,〈UNGA Adopts Terms of Reference for AI Scientific Panel and Global Dialogue〉, 2025/8. 連結
- ITU, AI for Good Global Summit 2026, 2026/7/7-10, Geneva. 連結