2026 年 6 月 14 日AI 閱讀筆記與產業觀察
AI 安全與治理

印度、巴西、澳洲——「不急著立法」的國家在想什麼？

本系列走了十篇，從歐盟的嚴管到美國的內戰都看過了。但全球還有一大票國家的答案是「先不急」。印度用七條 AI 經文取代法律、巴西的 AI 法案在國會漂流兩年、澳洲從強制護欄退回自願指引。再加上加拿大 AIDA 的胎死腹中，四種「不立法」背後是四種截然不同的政治計算。

印度、巴西、澳洲——「不急著立法」的國家在想什麼？

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本文為「AI 治理全球圖譜」系列第 11 篇，也是系列的最後一篇。系列起源於 2 月發表的〈當美國說「不」：聯合國 AI 治理的權力真空，與中國的戰略機遇〉。前十篇分析了美國、歐盟、台灣、中國、南韓、聯合國、AI 安全高峰會、歐洲理事會 AI 公約、國際軟法，以及日本與新加坡的 AI 治理路徑。本篇把鏡頭轉向那些選擇「不急著立法」的大國。

三種「不急」，三種計算

這個系列走到這裡，我們已經看過各式各樣的 AI 治理路線。歐盟花了三年吵出一部全球最嚴的 AI Act，然後自己踩不上截止日。美國聯邦和各州打成一團，連一部 AI 專法都沒有，卻冒出了一千五百多件州法案。南韓在總統戒嚴的混亂中硬是趕出一部法。中國疊了六層法規，還在繼續疊。

但地球上還有很多大國，它們的回答是：先不急。

這個「不急」聽起來像是同一種態度，其實背後的計算完全不同。印度是自信地不急，認為自己有 14 億人口的內需市場、要當全球南方的 AI 領袖，用現有法律管就夠了，不需要為了看起來進步而趕立一部新法。巴西是想立但立不了，參議院通過了法案，送到眾議院卻卡在著作權和高風險認定的爭議裡，兩年了還沒走完。澳洲是試了又縮回去，政府原本提出十項強制護欄，結果被產業界和生產力委員會聯手推翻，最後改成自願指引。再加上加拿大那部胎死腹中的 AIDA，你會看到「不立法」這三個字底下，藏著四種完全不一樣的政治故事。

印度：七條經文，不需要法律

2025 年 11 月 5 日，印度電子與資訊科技部（Ministry of Electronics and Information Technology, MeitY）發布了一份名為「IndiaAI 治理指引」的文件。這份文件的第一個特點，就是它明確表示自己不是法律。它是非約束性的（non-binding），不設罰則，不強制任何企業遵循。它的核心是七條原則，MeitY 給了一個很有印度文化特色的名字：七項 AI Sutras。Sutra 在梵文中是「經」的意思，佛教的《心經》、《金剛經》用的就是這個字。用「經文」而不是「條款」來命名 AI 治理原則，意思很明白：我們講的是方向，不是規定。

這七條 AI Sutras 分別是：信任為基礎（Trust as Foundation）、以人為本（People First）、創新優先於限制（Innovation over Restraint）、公平與公正（Fairness & Equity）、問責（Accountability）、設計即可理解（Understandable by Design）、安全與韌性（Safety & Resilience）。如果你讀過本系列第 9 篇分析的 OECD AI 原則，會發現這七條跟 OECD 的五大原則高度重疊。但有一條很特別：「創新優先於限制」。這條原則直接把印度的立場攤在桌上：當創新和監管發生衝突時，印度選擇站在創新那一邊。這是歐盟 AI Act 不可能寫進去的一句話。

印度的策略不是完全不管 AI，而是用現有法律加上行政指引來管。一個具體的例子就在 AI Sutras 發布三個月後。2026 年 2 月 10 日，MeitY 公告了《資訊科技（中介機構指引與數位媒體倫理守則）修正規則》，2 月 20 日生效。這份修正案不是 AI 專法，而是在既有的 IT 中介機構規則上加入了針對 AI 生成內容的條款：所有合成生成資訊（Synthetically Generated Information）必須加上可見浮水印和嵌入式數位指紋，平台在收到通報後必須在三小時內下架違法內容（過去是三十六小時），非自願的深偽親密影像必須在兩小時內下架。違反的平台會喪失 IT 法第 79 條的安全港保護，從中介者變成內容發布者，直接承擔法律責任。印度管不管深偽和 AI 生成內容？管。只是它選擇在現有的法律框架裡加規則，而不是另立一部新法。

更能說明印度野心的，是 2026 年 2 月 19 到 20 日在新德里召開的 AI 影響力高峰會（AI Impact Summit）。這場由印度總理納倫德拉．莫迪（Narendra Modi）親自主持的峰會，規模遠超預期：92 個國家和國際組織簽署了《新德里宣言》，法國總統馬克宏和聯合國秘書長古特瑞斯都到場。本系列第 7 篇分析過，這場高峰會是全球南方（Global South）首次主辦 AI 治理高峰會，印度藉此把自己定位為開發中國家在 AI 治理議題上的代言人。峰會上宣布的投資承諾總額超過 2,000 億美元，其中信實集團（Reliance）承諾 1,100 億美元、阿達尼集團（Adani）承諾 1,000 億美元、Google 宣布在維沙卡帕特南投資 150 億美元建立 AI 中心。印度政府同時宣布將把國內 GPU 容量從 38,000 顆擴大到 58,000 顆。這些數字說明了印度的優先順序：先蓋基礎設施、先搶投資，法律可以慢慢來，GPU 不能等。

巴西：想立法，但兩年了還沒走完

巴西的故事跟印度完全不同。印度是主動選擇不立法，巴西是已經在立法了，只是立不完。

2024 年 12 月 10 日，巴西參議院通過了 PL 2.338/2023 號法案，這部法案的正式名稱是「人工智慧法案」，被外界視為巴西版的 AI Act。它採用了跟歐盟類似的風險分級制度，把 AI 應用分為過度風險（直接禁止）、高風險（嚴格監管）和一般風險三個等級。但從參議院通過到現在，已經過了超過一年，這部法案仍然卡在眾議院。

時間線是這樣的：2025 年 3 月 17 日，參議院正式把法案轉交眾議院。由於涉及勞動、文化、教育、消費者保護、科技創新、憲法等至少六個常設委員會的管轄範圍，眾議院議長決定設立一個 33 人的特別委員會來審議，委員會在 4 月 29 日正式成立。原本預計 2025 年底前表決，結果因為缺乏政治共識而延後到 2026 年 2 月，據報導仍未付諸表決。截至本文撰寫的 2026 年 3 月，法案依然在委員會階段。

卡住的原因主要有兩個。第一個是 AI 訓練資料的著作權問題。巴西的法案設計了一套「報酬制度」（remuneration scheme），要求商業 AI 系統的開發者為訓練過程中使用的受著作權保護內容付費。這比歐盟 AI Act 更嚴格。歐盟允許在特定條件下進行文本和資料探勘（text and data mining），日本更是在著作權法中明確豁免了 AI 訓練用途。巴西的報酬制度引發了科技產業的激烈反彈，業者認為這會讓巴西成為全球 AI 訓練成本最高的市場之一，嚇跑外國投資。但另一方面，藝術家工會、文化產業和音樂界大力支持這個條款，認為不付費就是掠奪。這場拉鋸至今沒有結論。

第二個爭議是高風險 AI 的認定範圍。法案中對高風險 AI 的定義相當寬泛，涵蓋了從公共服務到信用評估的大量應用場景。科技公司擔心過寬的定義會讓幾乎所有商業 AI 都落入高風險類別，帶來沉重的合規成本。法案設定的罰則也不輕：違規最高可處五千萬巴西雷亞爾（約新台幣三億元）或全球營收 2%，取較高者。這個數字跟歐盟 AI Act 的罰則量級接近，對於在巴西市場規模不大的外國企業來說，合規成本相對於營收的比例可能更高。

讓事情更複雜的是 2026 年 10 月的巴西大選。在選舉年推動重大立法本來就困難，而 AI 生成內容對選舉的潛在影響又讓這部法案多了一層急迫性。有人主張必須在大選前通過，才能為選舉期間的 AI 假訊息提供法律基礎；也有人認為在選舉壓力下倉促通過的法案品質堪憂。巴西的 AI 治理就這樣被夾在「要快」和「要好」之間，動彈不得。

澳洲：試了強制，然後退回自願

澳洲的故事是這三個國家裡最戲劇性的轉折。澳洲一開始是要管的，走到一半才掉頭。

2025 年 9 月，澳洲政府提出了十項針對高風險 AI 的強制性護欄（mandatory guardrails），涵蓋問責、風險管理、資料治理、測試、人類監督、透明度、可質疑性、供應鏈可見性、紀錄保存、合格性評估。這十項護欄的設計邏輯跟歐盟 AI Act 如出一轍，都是從風險分級出發，對高風險 AI 施加嚴格的合規要求。如果照這個方向走下去，澳洲會成為亞太地區第一個採用歐盟模式的國家。

但三個月後，風向完全變了。2025 年 12 月 2 日，澳洲政府發布了國家 AI 計畫（National AI Plan），正式放棄了強制護欄。計畫明確表示，澳洲將「繼續在現有的、技術中立的法律與監管框架上建設」，而不是另立 AI 專法。原本的十項強制性護欄變成了自願性的最佳實踐指引，企業可以選擇遵循，也可以不遵循。

這個大轉彎背後有兩股力量。第一股是澳洲生產力委員會（Productivity Commission）在 2025 年 8 月發布的報告，這份報告估算 AI 代表了每年 1,160 億澳幣（約新台幣 2.3 兆元）的經濟機會，並建議政府暫緩推動全經濟範圍的 AI 監管，理由是過早的強制規範可能扼殺這個機會。第二股是來自產業界的遊說。數位產業集團 DIGI（其成員包括 Apple、Google、Meta、Microsoft）積極反對強制護欄，主張自願性框架就足以確保負責任的 AI 使用。兩股力量合流，讓政府在強制和自願之間選擇了後者。

不過，澳洲並非完全放手不管。2025 年 11 月 25 日，就在國家 AI 計畫發布的一週前，政府宣布成立 AI 安全研究院（AI Safety Institute），撥款 2,990 萬澳幣（約新台幣六億元）。這個研究院的任務是監測、測試和分享 AI 新興技術的風險資訊，協助確保 AI 企業遵守澳洲法律，並為未來的立法提供建議。澳洲也是國際先進 AI 量測、評估與科學網路（International Network for Advanced AI Measurement, Evaluation and Science）的創始成員，這個網路的前身就是各國 AI 安全研究院的國際聯盟。澳洲的策略說白了就是：先不立法，但先把研究和監測的底子打好，等有足夠的證據再決定下一步。

這跟印度的「不立法」有一個微妙的差別。印度是自信地認為現有法律已經夠用，不需要新法；澳洲是承認可能需要新法，但現在還不是時候。印度的態度是「不需要」，澳洲的態度是「還不確定」。

加拿大 AIDA：一部 AI 法案怎麼被政治殺死的

如果印度、巴西、澳洲是「選擇不立法」的三種版本，加拿大就是第四種：不是不想立，是被命運打斷了。加拿大的人工智慧與資料法案（Artificial Intelligence and Data Act, AIDA）的故事，是本系列中最值得其他國家引以為鑑的反面教材。

AIDA 是 C-27 號法案的第三部分。C-27 是一部數位憲章實施法案，包含了隱私改革和 AI 監管兩大主題。2022 年 6 月提交國會，本來被視為加拿大數位治理的里程碑。法案進入眾議院工業與科技常設委員會審議後，批評聲浪不斷，但至少程序還在走。然後政治風暴來了。

2025 年 1 月 6 日，加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）辭去自由黨黨魁職務，國會隨即休會（prorogation）。根據加拿大國會程序，休會意味著所有未完成的立法全部歸零，不是暫停，是直接終止，回到原點。C-27 法案和其中的 AIDA 就這樣在國會休會的那一刻消失了。從 2022 年 6 月提交到 2025 年 1 月終止，兩年半的立法工作化為烏有。

三個月後，2025 年 4 月的聯邦大選由自由黨的馬克．卡尼（Mark Carney）勝出，成為新任總理。新政府展現了對 AI 議題的重視，任命了 Evan Solomon 為加拿大史上第一位 AI 與數位創新部長。2025 年 10 月，政府啟動了一場 30 天的「國家衝刺」諮詢，收到超過 11,000 份公眾回應和一個 AI 策略工作小組提交的 32 份報告。2026 年 2 月，政府發布了諮詢分析報告，列出八大策略支柱：研究與人才、採用、商業化、扶植國內冠軍企業、安全 AI 系統、教育、基礎設施、國家安全。

但截至 2026 年 3 月，加拿大仍然沒有任何 AI 專法，甚至連新法案的草案都還沒有。新政府做出了一個關鍵決定：把 AI 監管和隱私改革拆開處理，不再綁在同一部法案裡。隱私改革預計先行，AI 立法則要等國家 AI 策略出爐後才會推動。諷刺的是，這正是 AIDA 失敗的教訓之一：把太多東西塞進同一部法案，結果每一個部分都互相拖累。

AIDA 的失敗留下了好幾個教訓，而且每一個都適用於其他國家。最直接的一個：政治不穩定可以殺死任何 AI 法案。不管法案寫得多好、多少專家背書，只要政局一變、國會一休會，兩年半的工作可以在一夜之間歸零。

另一個被廣泛討論的問題是政府的自我豁免。AIDA 的適用對象不包括聯邦政府本身，但政府使用 AI 的場景，包括移民審查、執法、福利核定，恰恰是風險最高的。你不能一邊要求企業合規，一邊把自己排除在外，這直接削弱了法案的公信力。監管機構的獨立性也是爭議焦點。AIDA 設計的 AI 專員（AI Commissioner）直接向部長報告，而不是像隱私專員那樣作為國會的獨立官員。批評者的邏輯很簡單：一個向行政部門負責的監管者，怎麼可能有效監管行政部門推動的 AI 應用？最後，AIDA 對純研究和商業部署的區分不夠清晰，讓學術界擔心會被捲入不必要的行政程序。這個問題看似技術性，但它直接影響了大學和研究機構對法案的支持度。

加拿大的經驗對台灣特別有啟示。台灣的 AI 基本法剛在 2026 年初通過，目前還是一部沒有罰則的框架法，接下來的子法制定才是真正的考驗。加拿大的教訓告訴我們：立法過程中的政治風險不亞於技術風險，一部 AI 法案從提交到通過的窗口期可能比想像中更短。

四國對照：同樣是「不立法」，邏輯完全不同

面向 🇮🇳 印度 🇧🇷 巴西 🇦🇺 澳洲 🇨🇦 加拿大
狀態 主動選擇不立專法 立法進行中但停滯 從強制退回自願 法案胎死腹中，重新來過
核心文件 七項 AI Sutras（2025/11） PL 2.338/2023 國家 AI 計畫（2025/12） AIDA（已終止）
法律效力 非約束性指引 法案（未通過） 自願性指引 不適用
為什麼不立法 自信現有法律夠用 著作權和高風險認定的政治僵局 產業遊說 + 生產力委員會反對 國會休會導致法案歸零
替代措施 IT Rules 修正案 + 行業自律 PBIA 國家 AI 策略（R$230 億） AI 安全研究院（A$2,990 萬） 30 天國家衝刺諮詢
罰則 喪失安全港保護（限 IT Rules） 最高 R$5,000 萬或營收 2% 無 不適用
下一步 持續用現有法+行政指引 2026 大選前可能趕立法 等 AI 安全研究院產出證據 等國家 AI 策略出爐後再推新法

台灣的座標：框架法之後，看別人的路

站在台灣的角度看這四個國家，最直接的對照是印度。台灣的 AI 基本法和印度的七項 AI Sutras 有一個共同特徵：都是原則性的框架，都沒有罰則，都依賴後續的子法或行政指引來落實。台灣的七大原則（永續發展與福祉、人類自主、隱私保護、安全可信、透明可解釋、公平不歧視、問責）跟印度的七項 AI Sutras 甚至在結構上高度相似。兩個國家都在光譜上的同一個位置：承認 AI 需要治理，但不急著用高額罰款來嚇企業。

但台灣的處境比印度複雜。印度有 14 億人口的內需市場作為談判籌碼，可以對全球科技公司說「想進這個市場就照我的規矩來」，不需要立法就有足夠的議價能力。台灣的籌碼不在市場規模，而在半導體供應鏈。台灣製造了全球超過九成的先進晶片，但晶片出口之後的 AI 應用，從訓練到部署到使用者端，都發生在別的國家的法律管轄範圍內。這意味著台灣的 AI 治理不能只管自己家門口的事，還必須確保跟主要貿易夥伴的法規相容。

更現實的壓力來自鄰居。南韓已經通過了亞洲第一部綜合性 AI 法律，日本也推出了 AI 推進法。台灣的 AI 基本法如果停留在「沒有罰則的框架」太久，可能會面臨兩個風險：一是國際合作夥伴質疑台灣的 AI 治理是否只是紙上談兵，二是國內的 AI 應用出了問題時缺乏法律依據處理。加拿大的 AIDA 教訓也適用於台灣：子法的制定不能拖太久，政治窗口一關，所有進度都可能歸零。

全球 AI 治理光譜：十一篇之後的全景

走完這十一篇，一幅完整的全球 AI 治理光譜浮現了出來。

在光譜的一端，是歐盟。它花了三年立法，打造出全球最嚴格的 AI 監管框架，風險分級、高額罰款、全鏈條合規，但現在正為自己設定的截止日焦頭爛額，還提案延後高風險義務最多 16 個月。緊鄰歐盟的是歐洲理事會的 AI 公約，全球第一部具法律約束力的國際 AI 條約，37 國簽署，但美國簽了字卻反對國際 AI 治理。往中間移動，是南韓和台灣這樣的東亞經濟體，選擇了「綜合法」或「框架法」的路線，有法律但力道各異。再往親創新的方向走，是日本和新加坡，一個用幾乎沒有罰則的法律管所有 AI，另一個瞄準最前沿的 Agentic AI 寫出全球第一個框架。光譜的另一端是本篇的主角，印度和澳洲這樣主動選擇不立專法的國家，以及巴西這樣想立但立不了的國家。

然後還有兩個不在這條光譜上的異數。美國是聯邦和各州的 AI 監管內戰，想管但吵不完誰有權管。中國走的是另一個極端：六部法加上每年五十項新標準層層堆疊，真正的問題是管了這麼多到底管不管得動。

在這一切之上，聯合國、OECD、G7、UNESCO 和 AI 安全高峰會構成了國際層的治理嘗試，從 193 國共識到美國投下反對票，三年內走了一段令人唏噓的路。

但這張光譜有一件事很值得玩味：沒有一個國家覺得自己做對了。歐盟擔心管太嚴會扼殺創新，美國擔心管太少會出大事，中國擔心管了這麼多還是管不住，印度擔心不管會不會出問題，巴西擔心立不完法，澳洲擔心退回自願會不會太軟弱，加拿大擔心下一部法案會不會又胎死腹中。每個國家都在焦慮，只是焦慮的方向不同。

這或許就是 AI 治理的本質。它不像貿易談判那樣有明確的利益交換，不像氣候變遷那樣有可量化的排放目標，也不像核武管控那樣有清晰的威脅模型。AI 的風險是模糊的、漸進的、高度情境依賴的。同一個模型在醫療診斷中可能救人一命，在社群媒體上可能操縱選舉。沒有一套規則能同時適用所有場景，這就是為什麼全球 190 幾個國家花了三年，還是沒有找到「正確答案」。

也許根本就沒有正確答案。也許 AI 治理真正的問題從來就不是選嚴管還是放任、選立法還是不立法。真正的問題是：當一項技術的發展速度遠超過人類制度的反應速度時，我們還能用法律這個工具來管理它嗎？如果不能，那該用什麼？

參考資料