研究 131 次改革後，他找到組織變革真正有效的三條法則

本文整理自《VoxDev Talks》2026 年 5 月播出的單集。

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131 次系統性的公務體系改革，涵蓋六個非洲國家、橫跨三十年。沒有一次完全達成所有目標。但也幾乎沒有一次是徹底的失敗。大多數改革成功改變了紙面上的規則，卻沒能改變人們日常工作的方式。

密西根大學組織研究副教授馬丁·威廉斯（Martin Williams）花了超過十年研究這個問題。他的新書《Reform as Process》今年二月由哥倫比亞大學出版社出版，全書開放取用，任何人可以免費下載。他的核心結論出人意料地樂觀：改革不是無望的，但我們長久以來對「改革應該怎麼做」的基本想像，從根本上就搞錯了方向。

一切從 2014 年的一個問題開始

2014 年，威廉斯還在做博士研究的收尾工作。當時他已經與迦納文官體系合作了好幾年，研究政策執行與組織績效的問題。那一年，迦納新上任的文官首長找到他，問了一個看似簡單的問題：「我剛上任，有五年任期，我想改善這個體系的運作。你們學者有什麼建議？」

威廉斯回憶，他對自己當時能給出的答案感到很失望。這種問題太大、太複雜、太難用傳統學術方法處理，大多數研究者碰都不想碰。但這個問題催生了兩條研究路線。一條是比較傳統的做法，用調查、訪談和隨機對照實驗來測試特定的管理做法是否有效，這部分工作跟多位合作者共同完成。另一條路線則更大膽：從系統層面理解，一個領導者到底要怎麼做，才能讓一個有數萬人的龐大官僚體系整體變得更好。

從 2018 年開始，威廉斯正式投入第二條路線。他的策略不是挑幾個「成功案例」或「失敗案例」來分析，而是盡可能把所有能找到的改革嘗試都納進來。最終他在迦納、肯亞、奈及利亞、塞內加爾、南非、尚比亞六個國家中，辨識出 131 次系統層級的改革。對每一次改革，他都做了學術文獻回顧、政府檔案分析、媒體報導比對，並且訪談了設計和執行改革的高階文官、政治人物和顧問。在迦納和尚比亞，他甚至訪談了那些跟改革設計完全無關的基層公務員，目的是想知道：這些上面搞的大計畫，到底有沒有影響到第一線的人每天怎麼做事？

一個很有趣的發現是，幾乎所有國家、所有時期的改革文件，在描述「問題」時用的語言都幾乎一模一樣：公共服務品質不佳、缺乏績效文化、公務員缺少動力。你可以把一國的改革文件複製貼上到另一國，違和感極小。這代表這些不是特殊國情，而是官僚體系的結構性通病。

為什麼改正式規則很少有用

131 次改革中，絕大多數採取的策略都是同一套：改變正式的規則、流程和組織架構。通過新法律、設立新機關、引入新考核表格。這看起來很合理，制度有問題那就改制度。但威廉斯指出兩個根本性的問題。

第一個問題比較直觀：很多國家的官僚體系已經堆滿了沒在被執行的正式規則。在現有規則都沒落實的情況下，再加一層新規則，只是在紙上疊紙。而且制定新規則極為耗時，光是立法程序、利益關係人諮詢、跨部門協調，就可以消耗掉整個改革週期的大部分能量。新規則寫好了，實際執行的部分被推到「第二階段」，然後第二階段永遠不會到來。

第二個問題更深層：讓一個組織真正運作良好的那些事情，有很多根本不是規則能管的。威廉斯借用經濟學中「可驗證性」的概念來分析這件事。有些工作是「可驗證的」，第三方可以客觀判斷有沒有做到。但公務員還需要做大量「不可驗證的」事情：創新、臨機應變、跨部門主動協調、用法規的精神而非條文來服務民眾、在沒人要求的情況下主動改善流程。這些事情無法寫進任何工作說明書或 KPI 裡，卻恰恰是決定組織表現好壞的關鍵。當改革只鎖定正式規則，它不但沒有處理這些不可驗證的行為，反而經常壓抑了它們，因為人們的注意力全被導向「完成表格上的項目」而非「真正把事情做好」。

績效獎懲：0/34 的成功率

在所有改革類型中，最常見的就是績效獎懲制度。131 次改革中有 34 次屬於這一類，試圖把「表現好壞」跟某種獎金或處分掛鉤。這也是最大的單一類別。結果令人震驚：34 次嘗試中，零次成功持續交付差異化的獎懲。只有兩個案例達到了「部分持續交付獎勵」的程度，制裁面則完全掛零。

每一個失敗的案例都有自己的表面原因，但共同的底層邏輯就是那個「不可驗證」的問題。主管們知道自己沒辦法客觀區分下屬的真實表現差異，因為最重要的工作不可量化。所以他們要嘛把目標設得很低確保所有人達標，要嘛年底給所有人打一樣的分數。威廉斯觀察到，經濟學研究和真實組織之間存在一道巨大的鴻溝：學術界在受控實驗中測試績效誘因，常常能看到效果；但在大規模的真實官僚體系裡，誘因根本沒有被送達。制度還在，表格照填，但整個過程退化成了純粹的行政作業，沒有改變任何人的行為。

而且這不是某幾個國家的特殊現象。威廉斯在學術文獻和全球各地的公務體系觀察中，都看到同樣的模式。零成功不是巧合，而是這種做法碰到「不可驗證任務」時的結構性結果。

「專案化改革」的陷阱

除了「改什麼」（正式規則 vs. 文化行為）之外，「怎麼改」也是關鍵。威廉斯觀察到一個反覆出現的模式：改革幾乎都被當成一個「專案」來執行。有自己的預算、時程、縮寫名稱和專責團隊。

這種「專案化」的思維帶來幾個致命問題。首先，它迫使改革者把目標設定成「可以寫進報告的成果」，像是通過一項新法律、建立一個新機關。因為專案要向上級或捐助方交代錢花去了哪裡，而立法成果是最容易量化和展示的。至於文化是否真的改變了、新制度有沒有人在用，這些不可驗證的變化很難放進期末報告，於是被邊緣化。

其次，專案有結束日期，而結束日期會殺死信任。公務員經歷了無數次「來了又去」的改革，每一次都聲稱這次不同，每一次都在兩三年後悄悄消失。當一項新改革帶著明確的期限出現，經驗豐富的員工立刻會判斷：等這波過去，一切照舊。威廉斯在訪談中反覆聽到公務員描述這種心態，而且這不是悲觀或抗拒，而是被過去經驗反覆驗證的理性判斷。改革要成功，關鍵在於改變人們對彼此的「期望」：我是否相信其他人也會改變？我是否相信主動付出會被看見？專案化改革光是「有結束日期」這一點，就已經在根基上摧毀了這個信任。

法則一：先用好現有的規則

什麼做法真的有效？威廉斯從 131 次改革中歸納出三條法則。

第一條：在創建新規則之前，先在現有規則的框架內做到最好。這不只是「好好執行既有法規」的意思，威廉斯的定義更廣：在目前的法律框架下，找到所有可以改善的空間。可以是加強已有規則的落實，也可以是那些不需要立法就能做的行為改變。這些事情不需要漫長的立法程序、不需要跨部門協商、不需要額外預算，所以可以明天就開始做。

起步可能很小，但正是這些看得見、摸得著的小改變，能為改革者建立信譽和正當性。當你已經用行動證明了改善是可能的，要推動更大變革時，人們才會相信你是認真的。正式規則的改變不是永遠不需要，有時候確實必須修法。但它應該是最後手段，不是第一步。

法則二：把改革當成持續的過程

第二條法則直接挑戰「大爆炸改革」的思維。威廉斯認為，真正表現優秀的組織，不管公部門還是私部門，共同特徵不是「曾經做過一次偉大的改革」，而是擁有持續改善的文化。改善是每個人日常工作的一部分，是核心職責的一環，不是某個改革辦公室或執行長專屬的事。

他用一個很直覺的比喻：健身。你可以花幾個月拼命運動，練到理想的體能狀態。但如果練完就停下來，所有成果會很快消失。組織績效完全一樣。你不能「修好問題然後就不管了」，因為環境在變、人在換、挑戰在進化。維持好表現的唯一方式，就是讓改善變成一個永不中斷的過程。

從小處開始不代表缺乏野心。在一個改革疲勞嚴重、充滿犬儒心態的組織裡，從小處做起反而是通往大改變的唯一現實路徑。每一個小小的成功都在累積信任，而信任是推動更大變革必備的燃料。大膽的改革願景如果沒有信任做基礎，只會成為另一份被放進抽屜裡的文件。

法則三：去中心化的領導

多數人對「改革領導者」的想像是這樣的：一個有願景的強人，設計出一套計畫，由上而下推動，帶著所有人走。威廉斯在書中從實證和理論兩個層面說明，這種模式不但效果差，而且注定不可持續。

一個文官體系有數萬名公務員、數百個團隊、數十個機關，各自在做不同的事。坐在頂端的領導者不可能跟這些人天天互動。真正需要改變的是每一個團隊內部的工作方式和人際默契。領導者的角色不是設計一個完美計畫然後強制推行，而是創造條件讓各團隊自己發現問題、自己提出方案。具體的做法包括：幫他們移除障礙、協調跨部門合作、表揚那些主動改善的人和團隊，以及傳遞一個清楚的訊號，如果你有改善的點子，你會被支持而不是被訓斥。

這種「催化而非強制」的領導模式還有一個重要的實用好處：可持續性。很多改革領導者因為知道自己任期有限，拼命想在短時間內推動大量變革，把一切都跟自己的名字和形象綁在一起。結果就是，人一走，改革就跟著結束。下一任領導者通常會推翻前任的做法。但如果改革的主體不是「某個人的願景」，而是分散在組織各處、由各團隊自主推動的持續改善，那麼任何一個人的離開都不會讓整個過程停下來。

改革不是絕望的事

威廉斯在訪談最後坦言，做完整個研究之後，他對改革的前景比開始時更樂觀。這聽起來有點矛盾，畢竟 131 次改革沒有一次完全成功。但他看到的另一面是：對組織表現最不滿的人，往往就是體制內的人自己。他們不是不想改變，而是被一次又一次半途而廢的「改革專案」消磨了信心。一旦換一種方式，給他們真正有意義的、可以立刻動手的改善機會，他們釋放出的能量會讓你意外。

131 次改革、沒有一次完全成功，聽起來像壞消息。但換個角度想，也幾乎沒有一次是完全失敗的。差別不在改革者有多聰明或多有遠見，而在他們是把改革當成一個有開始和結束的專案，還是一場沒有終點的持續改善過程。這本書叫《Reform as Process》，書名本身就是結論。